——国务院日前下发指导意见推进城市综合管廊建设，并明确时间表  

国务院办公厅8月10日发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（下称《意见》），提出到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。这被外界视为政府积极主动对外释放出 “要对挽救当前屡受践踏的城市良心动真格儿”的有力信号，理由是，《意见》发布距离7月28日国务院常务会议部署推进城市地下综合管廊建设，仅仅两周之隔。

被誉为“城市良心”的城市地下管廊，近年来正因为频遭暴雨内涝屡受各界诟病。而近日全国各地频现的大范围降雨导致城市内涝再次聚焦了包括政府在内的各界目光。因此，对地下管廊实施全方位的整治建设，显然是化解包括城市内涝在内的诸多“城市病”的治本之策。用李克强总理的话说，“一场暴雨，就会引发市民们戏称的‘看海’现象，这还是在一些大城市。”、“目前中国正处在城镇化快速发展时期，但我们的地下管廊建设严重滞后。加快这方面的建设，很有必要！”

投融资将成左右管廊建设关键

实际上，所谓城市良心，绝非单指城市下水道，其涵盖范围堪称广泛。《意见》所称地下综合管廊，是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。这也意味着，对于城市发展而言，地下管廊的综合水平将集中反映现代化城市的建设水平。这与我国正值城镇化快速发展期，地下基础设施建设普遍滞后的现实差距巨大。

《意见》旨在推进城市地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，根据《意见》要求，要适应新型城镇化和现代化城市建设的要求，把地下综合管廊建设作为履行政府职能、完善城市基础设施的重要内容，在继续做好试点工程的基础上，总结国内外先进经验和有效做法，逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比例，全面推动地下综合管廊建设。

“将地下管廊置于如此重要的地位在以往是不曾有过的，正凸显出本届政府对民生改善和发展质量要求的新高度，更意在借此开发出全新的投资领域。”中国人民大学经济学院副院长王晋斌在接受本报记者采访时表示，地下管廊覆盖范围巨大，涉及投资规模亦是巨大的，因此，要实现《意见》明确提出的目标，投融资将起到关键作用。

对于地下管廊的投资规模，援引相关媒体对城市地下供水管线的非官方统计，或可从一个侧面一窥城市地下管廊涉猎的巨额投资。统计显示，目前我国仅城市供水管线就有约50万公里，有专家指出，仅将供水管线改造完，或许就将涉及上千亿元的投资。

如此看来，解决城市地下管廊建设改造“钱从何来”的问题是当务之急。王晋斌认为，综观国内外经验，涉及公共服务领域基础设施建设的资金多是政府主导，并积极引入社会资本共同参与。这一点在 《意见》中亦有所体现。

在“坚持政府主导，加大政策支持，发挥市场作用，吸引社会资本广泛参与”基本原则的基础上，《意见》明确鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理。

在支持政策方面，《意见》指出，中央财要发挥“四两拨千斤”的作用，通过现有渠道统筹安排资金予以支持。地方各级政府要进一步加大地下综合管廊建设资金投入。《意见》同时明确将地下综合管廊建设作为国家重点支持的民生工程，充分发挥开发性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。

在王晋斌看来，投融资政策方面的支持和引导将直接带动社会投资流向地下管廊建设，尤其是PPP等模式将有助于吸引社会资本进驻，毕竟新政已经明确将“确保项目合理稳定回报”。实际上，由此带来的回报将利好全社会民众和城市建设的高质发展。

城市规划须兼顾全面、长远

近年来，随着全国多个城市频发内涝，城市规划的“短视”频遭诟病，各地规划普遍缺乏长远考虑成为众矢之的。在城市建设长期专注发展地上高楼大厦的同时，内涝多发、地下管线难以适应地上发展需求频繁出现挖掘路面的“马路拉链”问题等一致对外指明了一个问题，即我国城市规划欠缺对区域内发展的全面、长远考量。

因此，《意见》对各地提出编制专项规划的要求：各城市人民政府要按照 “先规划、后建设”的原则，在地下管线普查的基础上，统筹各类管线实际发展需要，组织编制地下综合管廊建设规划，规划期限原则上应与城市总体规划相一致。

正所谓百年城建必须 “先下后上”，牢固基石。而科学、良好、可用的城市地下管廊网络，正是保障城市可持续发展的基本条件。好在，“全局设计、长远考虑”的城市发展思维正因《意见》渐行渐近。中国社科院城市发展与环境研究中心原主任、中国城市建设峰会专家委员会副主任委员牛凤瑞此前接受本报记者采访时表示，近年频发的极端天气正给城市现代化建设带来严峻考验，而要经得起这些考验，就需要城市规划及建设者静下心去实施好基础性城市公共设施工程。

在牛凤瑞看来，早前因为财力有限以及人们认知水平的局限，城市排水等地下管网公共设施投入长期不足，且相关设计标准也有待提升，这显然无法满足现代化城市建设的需求。

显然，《意见》从规划着眼，强调标准先行，意在为各地积极建设地下管廊划出底线。“在当前国家公共财力支撑水平不断提高的背景下，提升城市基础公共设施水平的关键是要形成 ‘长远考虑、高标准起步、脚踏实地分步实施’的规划思路。”牛凤瑞强调，杜绝城市内涝等问题的发生不能一蹴而就，需要城市规划为城市发展留出余量，继而对城市排水等管廊设施做到“增加投入、合理投入、加强管理、提高使用水平”