新《环保法》实施一年有余，在为环保执法装上“钢牙利齿”的同时，也仍有着力所不能及的无奈。日前，接连多次上榜的中石油等央企下属企业再次出现超标排放问题，环保“黑名单”难掩无奈。5月23日下午，多家高校环境法学相关研究部门联合发布了《新〈环保法〉实施情况评估报告》(以下简称《报告》)，明确提出我国仍存在环境公益诉讼成本过于昂贵、地方“未批先建”补环评等问题。

评估报告认为：一年来，新法实施效果明显，各项主要环境管理制度和重要法律措施得到有效执行和遵守，环境治理成效明显，公众对新法的实施效果总体比较满意。

该报告由7部分组成，前4部分是具体评估内容，后三部分是新环保法实施面临的问题和挑战、实施情况评估的主要结论、实施效果的建议。

地方环保与GDP增长矛盾仍然突出

首先，新环保法的宣传贯彻，在王灿发看来，“其广度和力度超过了过去任何一部环境保护的法律和法规，真正让全社会了解到这个法律”。

其次，重点环境管理制度实施成效明显，有力促进了环境污染治理和经济发展转型。国家不予环评审批项目占总数13.2%，涉及总投资1170多亿元，各省对32%的未批先建的违法项目不予补办手续，是过去难以见到的比例。

但无论是受控污染物的种类，还是总量控制指标的核定与分配等都与新法实施之前没有多少改变。在新法实施之前，总量控制与排污许可证制度已经具备相应的法律依据，而在操作细则方面则始终存在欠缺，缺乏一部《排污许可证管理条例》，而《环保法》作为环境保护基本法又不可能对实施中的具体问题作出过多规定，从而导致了法律制度实施的困难。

跨行政区联防联控制度效果明显，京津冀等7个省(区、市)跨行政区大气污染联防联控措施的实施，对保障“九˙三阅兵”期间北京空气质量起到显著的作用。不过，负责该部分的苏州大学王健法学院副教授冯嘉表示，现有的联防联控措施仍是临时性的应对措施，并非长久之治，而且存在”重事后联控、轻事前联防“的问题。

报告认为，环境信息公开和公众参与制度的实施加强了社会和公众的监督作用，促进了执法和守法。政府信息公开在新环保法生效后进展较大，特别是空气质量信息。但报告同时指出，政府环境信息公开存在三个问题：一是环境质量信息公开不均衡，空气质量公开较好，水体质量和土壤质量信息公开不充分;二是政府主动公开的环境信息以常规环境信息为主，公众感兴趣的非常规环境信息有限;三是部分环保厅局的网站人性化程度比较低，信息搜寻的难度较大。

在企业环境信息公开方面，61%的样本城市公开了重点排污单位名录，但尚有36%的样本城市尚未公开。在公开重点排污单位名录的城市中，列入名录的企业许多没有公开环境信息，有的即使公开了环境信息，也存在公开不全面、不完整和不及时的问题。企业环境信息公开还需要大力推动。

第三，新法新增了诸多环境管理措施，包括“按日计罚”、“查封、扣押”、“环评区域限批”、“环境行政拘留”和“限产、停产”等，都是强制性较强的措施，被称为新《环保法》的“钢牙利爪”。

一年来，环境保护部使用环评区域限批占9年来整个限批总数的16.7%，各省级环保部门共使用环评区域限批125次，全国共实施查封扣押4191件，适用停产限产措施案件3106件，实施按日连续处罚案件715件，罚款数额56954.41万元。经抽样调查，实施按日计罚后，处罚后的改正率在85%以上，部分地区甚至达到95%以上。全国范围内实施移送行政拘留2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1685件。

五项环保措施都得到了不同程度的使用，而且随着执法机关对新法理解和掌握的越来越成熟，环境执法越来越严格，每一项措施使用的次数都有逐月上升的趋势。中国人民大学法学院教授竺效表示，这种情况的出现并非是违法者越来越多，而主要是环保部门和有关执法、司法机构越来越严格执法的结果。

另外，这五项措施，在全年的适用中并不是均衡发展的。适用最多的是查封、扣押措施，其次是限产、停产。竺效分析称，之所以如此，首先是因为这两项措施都是由环保部门自己可以直接实施，而不需要其他部门配合;其次是因为其对制止环境污染和破坏行为比较快捷高效。按日计罚虽然实施数量不是太多，但在2015年9月份以后有迅速增长的趋势。

最后，在企业环境守法情况方面，报告选取了100家企业进行评估发现，大多数企业已有学习和了解环保法的意愿和自觉性。不管是环境守法意识、环境信息公开还是主要污染物减排效果，都呈现国控表现最好，省控次之的现象。

不过，尽管绝大多数企业越来越遵守环保法所规定的各项义务，但现实中仍然存在不少环境违法情形发生。虽然“未批先建”情况越来越少，超标排放现象也有较大幅度的下降，但是超标排放现象依然大量存在，甚至偷排、排放数据弄虚作假现象在一些地方还相当严重。

经过上述评估，报告发现，新环保法实施仍面临不少问题和挑战。第一，在许多地区环境保护与GDP增长的矛盾仍然很突出，“保护优先”和“预防为主”的原则尚未成为各地处理经济发展与环境保护关系的指导原则，政府对环境质量负责尚无具体的追责程序规范，经济下行的压力可能会导致一些地方放松监管，使新《环保法》的“钢牙利齿”变松变软。

第二，一些配套法规的出台迟缓影响相关法律制度实施。报告建议，在法律方面，与新《环保法》规定不一致的《水污染防治法》、《海洋环境保护法》需要尽快修订;《土壤污染防治法》需要尽快制定出台;《野生动物保护法》、《渔业法》需要尽快完成修订，《自然保护区法》需要制定和颁布;在行政法规方面，国务院需要尽快制定出台《排污许可证条例》和《环境监测条例》。党政干部生态环境损害责任追究也需要有具体的实施办法出台。

第三，目前环境执法机构的环境执法力量严重不足、执法能力不强影响了环保制度的和措施全面、充分地执行和遵守，环保执法力量、执法技术和手段、执法经费的“倒金字塔”现状使得基层环保部门很难承担起繁重的执法任务，从而使新《环保法》的实施效果大打折扣。

“国家、省级环保部门执法力度还不错，但级别越往下，执法情况越糟。”山东大学法学院教授张式军称，特别是一些中小污染企业转移到县、镇、村，执法越发薄弱。

对此，课题组认为，需要尽快将省以下环境执法机构直管，并明确环境执法机构的行政执法性质，不要再委托执法;同时要增加执法人员编制，改善执法装备条件，保障执法经费。各有关执法部门，应加强协调配合，真正实现统一监管，分工负责，特别是环保部门与公安部门的相互协调配合，对环境法律强制措施的实施至关重要。

第四，政府部门之间在环境保护监督管理方面缺乏协调配合和信息共享，限制一些环境管理制度和措施的实施效果，监管体制改革需要进一步深化，部门间职责及其相互关系需要进一步明确和理顺。

五是公众参与环境保护的途径和方式不足，参与能力亟待提高，环境公益诉讼的对象和范围有待拓宽、起诉主体资格限制需要放松。新《环保法》生效后一年内，已经有50多起环境公益诉讼案件被法院受理，而新环保法实施前一年，环境公益诉讼基本处于停滞状态。中国生物多样性保护与绿色发展基金会过去一年里提起了多个环境公益诉讼，该基金会秘书长周晋峰表示，新环保法确实为环境公益诉讼带来了革命性的进步。但他同时指出，提起环境公益诉讼的环保公益组织仍面临着“经费问题、专家问题、资格问题”，“其中，最根本的问题是基层政府的态度问题，这是环境公益诉讼案件少的真正原因”。

报告也认同，从国家整个环境污染破坏状况来看，提起环境公益诉讼案件的数量还是非常微不足道。

为了发挥环境公益诉讼在环境保护中的作用，报告认为需要进一步推动环境公益诉讼，进一步强化司法在环境保护中的保障作用。推动环境公益诉讼，发挥司法机关对环境法实施的保障作用。拓宽环境公益诉讼对象范围，增加公益诉讼种类，放宽公益诉讼原告人资格限制，从经费上支持环保社会组织提起环境公益诉讼。

全国政协社法委驻会副主任吕忠梅认为，该评估报告用详实的数据展示出新环保法实施的成效和问题，“在一年的时间内就达到这部法律想要实施的效果是不可能的”。同时她希望报告能持续下去，更深层地挖掘数据背后的问题，并形成标准化的评价流程。

虽然这一评估不能全面反映新环保法的实施情况，但课题组认为它仍可以从最主要的方面回应社会对新环保法实施情况的关注。

据王灿发介绍，评估结果已经反馈环境保护部，环境保护部针对报告所反映的问题，已在该部2016年度《环保法实施年方案》中制定了具体的加强和改善措施。

哪些因素“拖后腿”?

报告认为，新《环保法》使得2015年的环境治理取得明显成效，但依旧面临问题和挑战。其中，一些配套法规出台迟缓影响相关法律制度的实施。

其称，新《环保法》 作为环境保护的综合性法律，规定和完善了生态保护红线制度、保护补偿制度等一系列环境保护的基本制度。但新《环保法》作为一个大的框架，有细则才能操作，而这些制度的配套规定久久不能出台，严重影响了法律规定的实施。

报告建议，新《环保法》实施的配套立法需要抓紧制定和出台。新《环保法》作为环境保护方面的牵头法律，涉及环保的方方面面，不可能规定得非常具体和详细，其规定的许多制度和措施都需要通过单行法律、法规、规章的规定来落实和细化。

具体建议显示，在法律方面，与新《环保法》规定不一致的《水污染防治法》、《海洋环境保护法》需要尽快修订;《土壤污染防治法》需要尽快制定出台;《野生动物保护法》、《渔业法》需要尽快完成修订，《自然保护区法》需要制定和颁布;在行政法规方面，国务院需要尽快制定出台《排污许可证条例》和《环境监测条例》。另外，党政干部生态环境损害责任追究也需要具体的实施办法。

2015年共罚了5.7亿元

据该报告披露，去年一年，全国范围内实施按日连续处罚案件共715件，罚款数额达56954.41万元(不含山东2-6月份数据)，其中，北京地区4件，最多的为辽宁，达101件，最少的为西藏，0件。

据悉，“按日计罚”是对经行政处罚仍不改正的违法者的一种处罚措施，在新《环保法》生效前，除了个别地方根据地方立法规定了按日计罚外，全国的环境行政处罚基本上都是实行“一事不再罚款”原则，结果导致一些违法排污者宁可被一次性罚款也不停止排污的现象。

新《环保法》针对这种情况，将“按日计罚”作为一种执法措施予以法律化，明确规定“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚被责令改正、拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可自责令改正之日次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”

报告称，这项措施实施一年来，全国范围内实施按日连续处罚案件共715件，罚款数额达56954.41万元(不含山东2-6月份数据)。其中，2015年下半年适用按日计罚案件数比上半年上升约46%。另外，经抽样调查，实施按日计罚后，处罚后的改正率在85%以上，有的地方甚至达95%以上。、

无奈的“黑名单”

定期发布存在典型环境违法行为企业名单，是新《环保法》实施后，我国加强环境执法社会监督的有效手段。对比环保部最近几次公布的信息不难发现，有部分企业已经成为了“黑名单”上的“熟面孔”，其中不乏央企、上市企业、知名企业下属企业。而本次环保部公布的上榜企业中，也出现了中石油、华电等央企下属企业，以及中国耀华玻璃集团公司等上市公司的身影。而就在两个月前，环保部公布的1月人民群众和新闻媒体反映的环境案件处理情况中，中石油下属企业已赫然在列。而且，去年新《环保法》实施两个月时，中石油吉林分公司因大气污染物超标排放行为被环保部门按日连续处罚78万元，并被作为典型案例向社会通报。此外，中石油兰州石化分公司还因环境违法事件整改不力曾被三次约谈。

曝光、公开信息甚至处罚始终难以遏制企业反复出现环境违法行为，业界对于“黑名单”发挥的警示作用产生了担忧。“环境违法屡禁不止核心原因还是违法成本过低”，北京公众环境研究中心主任马军特别提出，有一些地方国企行政级别高于当地监管部门，且在税收、就业等方面贡献占比甚重，地方政府出于经济的考量，也会选择对污染行为睁一只眼闭一只眼。

在马军看来，要从根源上整顿环境问责名单上的“常客”，还需行政、司法等多重措施发力，“针对地方庇护的情况，可以充分运用约谈机制，由环保部直接向省级、市级官员施压，要求整改。而在监督方面，环保部也应继续推进信息公开，比如向银行提供违法企业资料，以阻断这些企业的信贷支持，达到惩戒目的”。

昂贵的公益诉讼

环境违法行为的负面影响上升到一定高度，就可能会引发环境公益诉讼。在新《环保法》草案几经易稿时，有关环境公益诉讼的相关规定甚至成为了环保专家们讨论的核心话题。《报告》课题组成员之一、苏州大学王健法学院副教授冯嘉介绍，在新《环保法》实施的第一年，最高法公布数据称我国共发生了53起环境公益诉讼。“在数量上，新《环保法》实施后，环境公益诉讼并未出现人们担心的滥诉、乱诉等问题，反而总数与预计相比是偏少的;在地域分布上，53个案件中课题组收集到信息的42起案件分布较集中，有12起都发生在贵州。”冯嘉表示。

值得注意的是，冯嘉提出，在过去的一年中，环境公益诉讼成本过高问题格外突出，一定程度上影响了民间环保组织提起诉讼的热情。冯嘉举例称，去年有地方出现了标的额1.6亿元的环境公益诉讼，而这起案件法院收纳的诉讼费高达250万元，“按照现行规定，诉讼费一般是由原告预付的，对于民间环保组织来说，这一费用形成的负担着实不轻。此外，原告需要向法院提交的鉴定结果往往也需要环保组织自掏腰包解决，支付成本同样不低。”冯嘉坦言，在此情况下，去年6月江苏就出现了地方多个环境公益组织拒绝就某起环境违法案件提起公益诉讼，最终由地方检察院提起诉讼的情况，主要原因之一可能就是因为诉讼成本过高。

未批先建的隐忧

在部分专家看来，从源头上避免环境污染项目落地才是“治本”的措施，其中，环评就是被赋予“把关”任务的重要环节之一。《报告》指出，虽然《环境影响评价法》实施已十余年，但环评制度的实施情况并不理想，“未批先建”现象普遍，导致这一问题的重要原因就是地方允许“未批先建”的项目、企业事后补办环评手续，而且没有罚款处罚措施。而在新《环保法》中，我国取消了补办环评手续规定。

然而，冯嘉透露，调查显示，去年我国仍有北京、天津等8个省、市、自治区、直辖市存在项目建设后补办环评的问题。而《报告》也公布数据显示，在各省级环保部门公布的209个“未批先建”环评违法项目中，仅有32%的项目未准许补办手续。

冯嘉分析称，之所以仍有地方存在上述现象，主要原因之一就是地方环保部门对新《环保法》第61条与《环境影响评价法》第31条规定如何试用内容之间的关系没有搞清楚，所以还存在适用老法解决新法颁布后相关案件的情况。去年底，环保部已经发布了相关解释意见，明确补办环评的处理形式不得再适用，因此，冯嘉预测，今年这种情况应该会有所改善。